по состоянию на 25 января 2005 года

<<< Главная страница | < Назад

 

Государственная служба Германии

 

Правовое регулирование государственной службы в Германии основано на положениях Основного Закона Германии (Grundgesetz). Государственные служащие обладают особыми правами, закрепленными в Конституции, а также в законах о правах чиновников. Установлено, что важнейшие государственные должности занимают чиновники, т.е. лица, назначенные на определенную должность с предоставлением им соответствующих прав и возложением на них соответствующих обязанностей и получившие документ, подтверждающий назначение на должность.

Конституция Германии содержит конституционно­правовую гарантию существования аппарата профессиональных государственных чиновников в качестве публично­правового учреждения. В ст. 33 Основного Закона перечисляются традиционные принципы публичной службы:

1.публично­правовое служебное отношение и отношение верности чиновника государству (сюда же входит и принцип политического нейтралитета чиновников). Чиновник должен быть политически благонадежным и должен поручиться, что он в любое время готов выступить в защиту свободного общественного конституционного строя и демократического правопорядка в соответствии с Основным Законом;

2.пожизненное назначение на публичную службу (принцип пожизненной службы);

3.окончание публично­правового служебного отношения основывается только на законных основаниях;

4.защита самим государством правового положения чиновников в случае причинения им вреда и ущерба;

5.социальное обеспечение за счет государства и выплата денежного содержания, соответствующего занимаемой должности;

6.свобода мысли и свобода создания общественных объединений;

7.создание особых представительств чиновничества;

8.право на ознакомление с личным делом;

9.равный доступ гражданина к каждой публичной должности в соответствии с его квалификацией, профессиональной пригодностью, способностью и деловыми качествами (результатом труда).

Германия является федеративным государством, власть в котором распределяется на основе Конституции между Федерацией и отдельными землями – членами Федерации. В силу этого обстоятельства система государственной службы Германии подразделяется на государственную федеральную службу, службу на земельном уровне, службу на уровне общин и структур самоуправления. Государственная служба в Германии – это собирательное понятие, которое включает в себя всех лиц, занятых в системе государственного управления. Термин «государственные служащие» имеет широкое и узкое понимание. Государственная (публичная) служба в Германии (Offentlicher Dienst) понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. Согласно Федеральному закону о чиновниках 1953 г. в редакции 1985 г. федеральным служащим является лицо, находящееся в публично­правовых отношениях службы и верности (служебные отношения) с Федерацией либо непосредственно подчиненной Федерации корпорацией, учреждением, организацией публичного права. Служащий, подчиняющийся Федерации, считается непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную Федерации корпорацию, учреждение или организацию публичного права, считается косвенным федеральным служащим.

Для ряда государственных служащих предусматривается статус чиновников. Отношения государственной службы являются видом публично­правовых отношений, в которых одной стороной выступает чиновник, а другой – государство, федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера. В качестве субъекта таких отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, в которые ФРГ направляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы, негосударственные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др. Занятые в государственной службе лица делятся на три категории: чиновники, служащие и рабочие государственных учреждений. На федеральном, земельном, а также на уровне общин имеются все три группы лиц, находящихся на государственной службе. В зависимости от ступени государственного управления, с которой они связаны, различают федеральных чиновников, чиновников земли и чиновников общины. Чиновники назначаются на службу компетентными властями, рабочие и служащие заключают договор (Vertrag) о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Наиболее привилегированным положением обладают чиновники (Beamten) – государственные служащие (в нашем понимании – работники государственного аппарата). Статус государственных служащих (чиновников) определяется специальными законодательными актами – Федеральным законом о чиновниках (Bundesbeamtengesetz), принятым в 1953 г., федеральным дисциплинарным уставом (Bundesdiszi­plinarordnung), федеральным законом об оплате труда чиновников, постановлением о продвижении по службе. Федеральный закон о чиновниках дает общее определение статуса чиновников, формулирует принципы их назначения, продвижения по службе, определяет права и обязанности, требования, которым должен соответствовать чиновник. В 1986 г. был принят Закон «О жаловании чиновников», в 1987 г. – Закон «Об оплате ежегодных отпусков». Кроме того, правовое положение чиновников регулируется постановлениями правительства о защите интересов персонала госучреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и др.

К чиновникам в Германии относятся не только работники государственного аппарата – государственные служащие, но и учителя, преподаватели высшей школы, служащие бундесвера, работники почты, железной дороги, государственных банков и некоторые другие. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1–А5 – низшие чины (вспомогательно­технические); А6–А9 – средние чины (правительственные секретари, обер­секретари, гаупт­секретари); А10–А13 – высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгс­амтманны); А14–А16 – высшие чины 2 ступени (высшие правительственные чиновники). Присвоение званий, строгая иерархия в государственной службе способствуют утверждению дисциплины и сословной чести, стремлению чиновников к профессиональному росту и их престижу в обществе.

Следует отметить, что все государственные служащие находятся под особой защитой государства и со своей стороны связаны обязательством лояльного отношения к нему, признания и защиты конституционного строя.

Поступление на государственную службу.

В Германии действует правило о равных возможностях поступления на государственную службу. Конституция ФРГ провозглашает, что каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией, необходимой для данного вида деятельности. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также по религиозным, политическим, мировоззренческим взглядам.

Параграф 7 Федерального закона о чиновниках устанавливает, кто может быть назначен на государственную службу. Лицо, претендующее на работу в государственной службе, должно быть психически и физически здоровым, иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение, быть немцем по национальности в смысле федеральной Конституции. Для получения должности необходимо прежде всего иметь немецкое гражданство. При этом немцем можно быть по рождению и в результате натурализации. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии).

Лицо, претендующее на должность чиновника, должно представить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Основной Закон предусматривает, что на государственной службе могут находиться лица, связанные узами публично­правовых отношений и верности. При назначении на должность чиновник приносит присягу о том, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной Закон. Для назначения на должность претендент должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, соответствующей должности определенного уровня.

Законодательство подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты на должность государственного служащего оповещаются о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Отбор на должность должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.

Государственные служащие (чиновники) по своему служебному уровню (рангу) подразделяются на 4 категории: служба низшего (Einfacher Dienst), среднего (Mittlerer Dienst), повышенного (Gehobener Dienst) и высшего (Hoherer Dienst) ранга (§§ 16–19 Bundesbeamtegesetz). Критерии назначения на должность определенного ранга следующие:

·в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

·систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена;

·прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;

·сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга;

·предоставление в исключительных случаях возможности зачисления на службу тем, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.

К службе на низшем уровне (категории А1–А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу; на должности среднего уровня (категории А6–А9) назначаются лица, успешно закончившие народную школу, прошедшие подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня. Зачисление на службу низшего и среднего ранга не требует специального образования, достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются лица, успешно закончившие среднюю школу, прошедшие специальную подготовку в течение 3­х лет и сдавшие экзамен по требованию этого
уровня (§ 18 Bundesbeamtengesetz). К службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица, имеющие высшее образование, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2­х лет и сдавшие второй экзамен (§ 19 Bundesbeamtengesetz). Кроме необходимой профессиональной подготовки законодательством установлены возрастные цензы при назначении на должности различных уровней: на низшие ступени – от 16 до 30 лет; на средние – от 16 до 32 лет; на высшие – от 18 до 30 лет. Принадлежность чиновника к определенному служебному рангу отражается в названии его должности (титула).

Претендент считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении, в которой должны быть указаны условия назначения чиновника: пожизненно, на испытательный срок, временно, в качестве почетного служащего или на время с указанием срока назначения. При изменении характера служебных отношений в документе указывается новый статус чиновника, при предоставлении должности указывается ее название. Если такая грамота не имеет требуемой законодательством формы, назначение на должность считается недействительным.

Чиновники должны выполнять свои функции на основе профессиональных знаний, соблюдения всех запретов и обязанностей в любых условиях и независимо от политического положения в стране.

До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытательный срок, продолжительность которого зависит от ранга чиновника. Наиболее значительны по численности низшие и средние звенья контингента чиновников, на долю которых приходится в последнее время примерно 30 % и 50 % всех государственных служащих. Критерий деления – характер выполняемых функций. На начальное и среднее звенья государственной службы возлагаются исполнительские функции. На высокое звено – решение руководящих задач (в узкоспециальных областях), посреднические функции и исполнительские задачи (делопроизводство) с ответственностью за анализ состояния дел, подготовку и принятие решений. И, наконец, на высшее звено – руководящие функции.

Различаются следующие основания возникновения государственно­служебных отношений: назначение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и зачисление на должность. Чиновники в ФРГ назначаются пожизненно. Это означает, что должностные отношения, как правило, заканчиваются выходом на пенсию, за исключением случаев, когда они прерываются ранее в силу каких­либо особых причин (например, грубого нарушения должностного права).

Назначение федеральных государственных служащих на должность производится федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями.

Каждый государственный служащий при назначении на должность обязан принести присягу. Содержание присяги обязывает государственного служащего соблюдать Конституцию Федеративной Республики Германия и все законы, действующие в ФРГ, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности. В некоторых случаях закон допускает исключение, и принесения присяги можно не требовать, но госслужащий должен торжественно обещать, что будет добросовестно выполнять свои служебные обязанности (§ 58 Федерального закона о чиновниках).

Государственная служба в Германии основывается на определенных принципах: государственно­правовая защита статуса чиновника; долг верности чиновника государству и принципам Конституции; лишение чиновников права принимать участие в забастовках; добросовестность в работе; сохранение статуса; пенсионное обеспечение со стороны работодателя; право на адекватную труду оплату и социальное обеспечение.

Долг верности. Федеральный закон о чиновниках устанавливает, что каждый чиновник всем своим поведением должен свидельствовать о признании свободного демократического строя в духе Основного Закона и выступать в его защиту. Долг верности означает, что каждый находящийся на службе в государственном учреждении должен поддерживать и осуществлять принципы деятельности государства – свобода, демократия, правовое государство и социальное государство и т.д. при сложившемся понимании данных ценностей. Чиновник обязан, особенно в критических ситуациях, поддерживать дееспособность государства и сохранность государственного порядка.

Законодательством Германии строго регламентируется порядок продвижения по службе. Он основан на принципе обязательного повышения квалификации и принципе постепенного продвижения. Согласно первому принципу для повышения в должности чиновник должен в обязательном порядке повысить свою квалификацию. Это подтверждается специальной проверкой с соответствующей оценкой или сдачей специального экзамена. Принцип постепенного продвижения означает, что работник должен последовательно пройти все должности, нельзя повышать в должности минуя очередную ступень (перескакивать). В исключительных случаях по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам возможно продвижение по службе через ступень. При продвижении по службе в каждом конкретном случае учитывается качество работы и ее практические результаты.

Продвижение по службе включает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока, который не может быть менее года, служащий не имеет права быть повышен в должности.

Подготовительная служба чиновников низшего уровня длится 6 месяцев, испытательный срок – год (этот срок может быть продлен). Подготовительная служба чиновников среднего уровня продолжается не менее года. После прохождения подготовительной службы сдается должностной экзамен. Испытательный срок составляет 2 года. Для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до года или даже до 6 месяцев. К службе среднего уровня могут быть допущены и служащие низшего уровня, если они по своим личным качествам и результатам работы доказали пригодность к занятию новой должности.

Подготовительная служба чиновников высшего уровня длится не менее 3 лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий 2,5 года. Служащие среднего уровня могут быть переведены на более высокий уровень, если они прослужили не менее 4 лет и пригодны к работе на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее 3 лет, после чего сдается переходный экзамен.

На должностях высшего уровня испытательный срок продолжается 3 года, после чего сдается должностной экзамен. Половина испытательного срока проходит в органах внешнего управления. Должность более высокого уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена самым способным служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой работы, имеют возраст от 40 до 58 лет, прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее 3 лет.

Законодательством регулируются также вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний служебный уровень – 3 года; высший уровень 1 ступени – 4 года; высший уровень 2 ступени – 5 лет.

В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» – через 8 лет. Для назначения на высшую должность лиц этих групп, имеющих возраст до 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от установленных сроков может произойти в том случае, если служебная деятельность оценивается «очень хорошо». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате и по другим мерам, связанным с заботой о чиновнике, тот вправе добиваться возмещения убытков.

Государственный служащий может быть временно откомандирован в другое учреждение в связи со служебной необходимостью для выполнения работы, соответствующей его должности. Согласие служащего требуется, если срок командировки превышает год, а во время испытательного срока – 2 года.

Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, если сохраняются те же условия прохождения службы и тот же основной оклад. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего.

При ликвидации учреждения или изменении его структуры, слиянии учреждений государственные служащие могут быть переведены и без их согласия на другую службу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних.

Перевод государственного служащего в сферу служебных полномочий другого работодателя допускается только с согласия служащего.

На всех чиновников распространяется принцип заботы и защиты чиновников. Сюда относятся: справедливое обращение с подчиненными; соблюдение социальных прав; оплата по труду; помощь при определенных экстремальных случаях (болезнь, несчастный случай); пенсии и т.д. Чиновники имеют право в судебном порядке проверить справедливость мер, принимаемых ведомством в их отношении. Законом предусмотрен целый ряд привилегий, которые не положены рядовым гражданам.

Материальное содержание чиновников складывается из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате. Конституционная основа оплаты государственных служащих – принцип содержания, который является одним из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата труда должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать государственному служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии – ведь только независимый с экономической точки зрения государственный служащий способен выполнять задачи, поставленные перед ним Конституцией.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь; обеспечение семьи после смерти государственного служащего; выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев; другие выплаты и компенсации.

Государственные служащие имеют право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Кроме того, они имеют право на предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и для прочих признаваемых важными государственно­политических целей, а также для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для исполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом.

Государственные служащие не вправе заниматься какой­либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Среди немецких государственных служащих имеет место такая категория, как политические чиновники. Это чиновники, являющиеся сотрудниками правительства и отдельных министров, т.е. те, кто по сути своей служебной позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. После смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Этим освобождаются места для новых людей и обеспечивается общая политическая лояльность аппарата. Таким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а затем – временную пенсию. В случае возвращения партии к власти лица этой категории могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности.

Государственные служащие несут ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей. Порядок привлечения к ответственности предусмотрен в Федеральном дисциплинарном уставе (Bundesdisziplinarordnung).

Государственный служащий, виновный в нарушении своих обязательств, считается совершившим служебный проступок. Каждое подобное нарушение влечет за собой применение мер ответственности. Причем служебным проступком являются и действия вне службы, если они существенно затрагивают интересы ведомства, влияют на уважение и доверие к должности служащего.

При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает принцип благоприятствования. Это означает, что непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры наказания в связи с проступком. При этом учитываются как сам проступок и поведение чиновника при этом, так и его личность, деятельность, поведение на службе и вне ее.

В качестве дисциплинарных мер законом установлены: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения. Выговор может быть объявлен непосредственным начальником, денежный штраф назначается им же или вышестоящей инстанцией. Остальные дисциплинарные взыскания могут назначаться только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса.

Прекращение государственно­служебных отношений. Служебные отношения между государственным служащим и соответствующим органом прекращаются вследствие увольнения, отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям, а также при уходе на пенсию. Государственный служащий подлежит увольнению со службы в случае утраты гражданства.

Основаниями увольнения государственного служащего являются:

·отказ от принесения присяги;

·неспособность выполнять служебные обязанности;

·письменное заявление об увольнении;

·достижение предельного возраста;

·избрание без согласия своего начальника места жительства, которое затрудняет выполнение им служебных функций;

·длительное нахождение за границей.

Государственный служащий может быть лишен прав государственного служащего:

за преступление, повлекшее наказание в виде лишения свободы на год и более;

за уголовно наказуемое деяние, направленное против мира;

за измену родине;

за преступление, направленное против свободного правового государства;

за ущерб внешней безопасности.

Он лишается прав государственного служащего, если по решению Федерального Конституционного суда лишается одного из основных конституционных прав.

Служебные отношения прекращаются с уходом на пенсию. Предельный возраст пребывания на государственной службе – 65 лет. В исключительных случаях этот возраст может быть увеличен до 68 лет. Государственный служащий уходит также в отставку, если он в течение длительного времени не может выполнять свои служебные обязанности вследствие неудовлетворительного физического или душевного состояния. Он может быть переведен на пенсию и по собственному ходатайству, если является инвалидом или достиг 62 лет.

Таким образом, в Германии очень высок престиж государственной службы. Занять должность государственного служащего сложно. Лицо, получившее такую должность, строго соблюдает все предписанные обязанности и ограничения. Но за это государство защищает и поощряет своих чиновников, создает им условия для достойного проживания.

 

К.И. Кеник,

кандидат юридических наук, заслуженный юрист Республики Беларусь

 

 

<<< Главная страница | < Назад

pravo.kulichki.ru ::: pravo.kulichki.com ::: pravo.kulichki.net

2004-2015 Республика Беларусь